基层社会治理法治化视域下人民调解制度改革

广东石油化工学院学报2025年4月第35卷第2期

作者简介：马波（1976—），男，黑龙江望奎人，博士，教授，研究方向为习近平法治思想。

摘要：人民调解是马克思主义指导下对我国传统调解进行社会主义改造形成的解决民间纠纷的必要措施。40余年来国家和地方对人民调解的改革探索以组织权威性、人员权威性和结果权威性为导向，在一定程度上促进了人民调解事业的发展。但同时，人民调解随着社会发展呈现出过度行政化与司法化、城乡人民调解组织设置不均衡、城乡人民调解组织建设同类化、人民调解的便利性及可识别性不够等问题，未来人民调解应以人民群众需要为核心，从规范政府参与人民调解过程、统一调解制度框架、优化城乡调解组织设置与建设、加强人民调解信息化和品牌化建设等方面来优化发展人民调解制度。

关键词：人民调解制度；基层社会治理；法治化

法治是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵。基层治理是国家治理的基石，推进基层社会治理法治化是加强基层治理体系和治理能力现代化建设的既有含义，也是国家长治久安的必然要求。调解制度源于古代民间调解“和为贵”“止讼息争”的司法传统，是我国特有的纠纷解决“东方经验”。这一东方经验在实践中改革发展，成为基层社会治理法治化的重要举措。“人民调解是社会结构转型期解决社会矛盾多发、法院案多人少矛盾的有效措施，也是推进基层社会治理法治化，提高国家治理体系现代化和法治化的有效路径。

1人民调解是基层社会治理法治化的重要路径

1.1基层社会治理范畴界定习近平总书记在2021年2月的考察讲话中指出“基层强则国家强，基层安则国家安”，突出强调基层社会治理在国家治理体系中的基础性作用。关于基层社会治理的范围，理论界有不同观点。有学者认为“基层是指县级及其以下机关”，有学者认为“基层”在我国体现为由乡镇（街道）机关、基层自治组织、社区民众以及社区所在时空构成的统一体。前一观点单纯从行政级别上划分基层，过于简单，后一观点从行政级别、基层社会参与主体和时空等多角度将基层社会界定为统一体，较为合理，但该界定仅限于静态，未包括基层社会治理活动这一动态过程。实践层面对基层社会治理的界定，最权威的依据是2021年4月的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《加强基层治理意见》）。该意见中明确指出基层社会治理的行政范围是乡镇（街道）和城乡社区治理，治理内容包括基层党建、政权治理、群众自治、法治与德治建设以及智慧治理等多方面内容，因此基层社会治理是涵盖了基层社会治理的行政范围、治理主体以及治理路径的系统性工程。因此笔者认为，基层社会治理应界定为：在党组织统一领导下，乡镇（街道）政府机关、基层群众自治组织和社区民众各尽其责，运用自治、法治、德治等综合治理手段和现代化技术措施解决社会冲突与矛盾、促进区域内社会发展的系统性社会治理活动。从基层社会治理的内涵来看，主要包括两方面的内容：一是促进基层社会发展，二是解决基层社会冲突与矛盾。其中，解决基层社会冲突与矛盾直接关系人民群众利益，关系着人民群众对社会公平正义的感受，人民调解在解决基层社会矛盾冲突方面发挥着积极作用。

1.2人民调解是基层社会治理法治化的重要路径人民调解制度，是中国共产党领导中国人民对具有悠久历史的传统调解进行马克思主义化改造后的人民纠纷解决机制。随着社会发展和人民群众法治意识的提高，“人民群众日益增长的纠纷解决需求与纠纷解决机制发展不充分之间的矛盾越来越突出”。中共中央在《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》等系列文件中，均强调要发挥人民调解在法治政府、矛盾纠纷多元化解机制、乡村治理、公共法律服务体系建设中的重要作用。从1984—2022年（图1）近40年的发展中，人民调解一直在解决民间纠纷、化解基层矛盾纠纷中发挥积极作用，人民调解制度过去是、未来仍将是基层社会治理法治化的重要路径和工作抓手。

2基层社会治理法治化视域下人民调解的改革探索

人民调解作为党和政府重视的解决矛盾纠纷措施，国家和地方对人民调解的改革和探索一直在进行中，人民调解制度在社会发展变化中稳定发挥纠纷解决作用也得益于此。

2.1国家与地方层面人民调解制度的改革探索

2.1.1国家层面人民调解制度的改革探索人民调解制度在我国社会基层自治和社会发展中发挥着重要作用。早在20世纪80年代，已有学者明确提出人民调解协议应具有法律效力，调解需要制度化法律化，调解员队伍应年轻化、知识化，但1989年颁布的《人民调解委员会组织条例》并未回应上述建议。1995年时任司法部部长的肖扬发表文章，提出要“建立一支适应维护基层社会稳定需要的人民调解员队伍”。在此期间，上海市人民调解的调研报告明确社会发展新形势下出现调解案件种类增多和难度扩大等新问题，设立“社会矛盾调处中心”“社区纠纷调处中心”对人民调解进行改革探索并取得有效成果。同时报告提出，新形势下完善人民调解制度的关键在于人民调解制度实现法制化，调解组织的性质地位、业务范围、经费和调解协议的效力等问题均需在立法中明确。理论界对上海人民调解作出的探索表示肯定，明确指出新形势下出现的复杂性、群体性的纠纷和矛盾，单纯依靠人民调解工作委员会做工作是难以奏效的，需要加强各级基层政府参与调解，并明确人民调解的范围不仅限于民间调解、加强对人民调解经费的保障和支持。人民调解实质是一种民间准司法，应该提高人民调解协议的法律效力、提高调解员水平，人民法院在审核调解协议书时，应对不违背法律的协议书通过判决予以维持，提高调解协议书的法律约束力。

回应上述人民调解发展实践与理论的要求，自2002年起，最高人民法院、司法部陆续发布了有关人民调解的司法解释、部门规章，推动人民调解与诉讼制度的衔接，提升人民调解协议的法律效力。2010年8月颁布的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）将人民调解制度通过立法予以规范保障，规定县级以上人民政府对人民调解经费给予必要的支持和保障，调解协议由双方当事人向人民法院申请司法确认后具有法律效力。立法后最高人民检察院和最高人民法院分别在职责范围内发布司法解释，进一步明确人民调解的规范化要求，细化人民调解协议的司法确认程序、标准，明确人民调解协议司法确认案件不收取费用。2018年3月，中共中央通过《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，2020年12月司法部发布《全国人民调解工作规范》，2023年9月最高人民法院、司法部发布《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》（以下简称《2023意见》）。上述系列文件从中央层面提出加强人民调解员队伍建设的意见，并将人民调解工作标准化规范化，进一步加强了人民调解与司法对接，凸显了国家层面对人民调解的重视。

2.1.2地方层面（广东）人民调解制度改革探索

广东作为改革开放的前沿阵地，是全国流动人口聚集的地方，随着经济的不断发展，各种社会矛盾之增多。广东省人民政府于1990年颁布了《广东省人民调解委员会组织细则》（粤府〔1990〕51号），并根据自身社会发展情况开始对人民调解制度不断地改革探索，使其成为广东经济发展的助推器。

广东省最早对人民调解制度进行改革探索开始于经济特区深圳。深圳市龙岗区横岗街道六约社区从1990年起，就设立专职人民调解员来解决人民调解员队伍的建设问题。罗湖区自2004年8月在全区推广人民调解与治安调解联动的工作机制，深圳宝安区自2005年5月开始在该区西乡街道开展“综合型”调解试点。2005年，深圳已初步形成了党政领导、司法主办、部门协作、社会参与的“大调解”格局。2004年广东省委、省政府发布《省委政法委关于进一步加强我省人民调解工作的意见》（粤办发〔2004〕28号），明确提出人民调解在综治委（办）的协调指导下加强与其他有关部门的配合，建立矛盾纠纷的联合调解机制，构建大调解格局，这标志着广东人民调解在新形势下发展成为基层党委、政府化解社会矛盾纠纷、维护社会稳定的重要工作。2009年，广东省根据本省流动人口多、镇街数量多等特点，经过充分调研，在全省1600个镇街开始推广建设“综治信访维稳中心”，整合综治、信访、司法等资源，实现人民调解、行政调解以及司法调解三位一体，逐渐在基层社会形成人民调解、行政调解和司法调解并行的大调解格局并稳定下来。2023年，广东省委政法委把推进“1+6+N”基层社会治理工作体系建设作为坚持和发展新时代“枫桥经验”的创新举措，将南粤传统“和”文化、马克思主义和中国特色的预防性法律制度人民调解相结合，打造中国式社会治理现代化的广东调解实践样本，形成独具地方特色的人民调解品牌。如，潮州“茶文化六步调解法”、江门“碉楼五式”调解工作方法、肇庆包公“和解”文化调解品牌、梅州“客家围屋工作法”、茂名“好心调解”等众多品牌。“1+6+N”基层社会治理工作体系建设，是在综治维稳中心基础上对人民调解动用党委、行政、司法以及科技等综合力量解决矛盾纠纷的进一步强化和精准化。

2.2人民调解制度发展中存在的问题

前述人民调解制度的改革与探索在一定程度上促进了人民调解案件数量自2010年起的大幅度增加（图1），但同时2010—2022年间人民调解纠纷案件数量与民事一审收案数量之比呈现一路下降趋势（表1），相比人民司法，人民调解在解决纠纷时对人民群众的吸引力在明显下降，人民调解制度未来发展中仍存在需要解决的问题。

2.2.1人民调解的过度行政化与司法化

在全国与广东的人民调解制度改革探索中，有关人民调解改革发展过于行政化和司法化的质疑声音一直存在。从人民调解制度的运行来看，人民调解的行政化主要表现为两方面：一方面是人民调解组织的建立、专职调解人员及配套经费由政府负责，这些行政化举措是《人民调解法》中明确规定的人民调解制度发展的保障措施；另一方面是人民调解实践中，政府力量参与人民调解并协调解决。人民调解的司法化主要表现为人民法院对人民调解的业务指导和人民调解协议在得到司法确认后具有强制执行力。2023年最高人民法院和司法部联合发布的《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》明确人民调解要争取党委和政府的支持，加强纠纷转诉讼情况和重大矛盾纠纷的双向通报，加强人民法院和司法行政部门共同研究解决调解工作中遇到的困难和问题。在基层社会治理的视阈中，乡村调解不仅是乡土社会的纠纷解决工具，更是一种基层治理技术，而调解发挥作用的根本在于其权威性，这种权威性表现为调解组织的权威性、调解人的权威性和调解结果的权威性，因此人民调解在前期的改革探索中基本朝着通过行政化和司法化增强权威性的方向开展。但目前部分人民调解实践中存在将人民调解与基层社会治理紧密绑定在一起，将人民调解制度置于公权力组织系统的辅助地位，使得人民调解过度行政化，背离人民调解的自主性和合意性。

2.2.2人民调解组织的城乡设置不均衡

截至2022年底，全国有人民调解委员会69.3万个，基本形成了覆盖城乡和重点领域、重点单位的组织网络。基层自治组织从2016年的66.2万个减少到2022年底的60.7万个，其中村委会减少了7万个，居委会增加了1.5万个，这与城市化进程发展方向一致，但城乡自治组织及附设其内的人民调解委员会的数量与城乡人口分布仍呈现出巨大的不平衡。2022年，中国常住人口城镇化率达65.2%，但同年居委会数量在全国基层自治组织总数中的占比仅为19.44%，城市人口数量分布在占据超过一半的情况下，城市基层自治组织及附设期内的调解委员会数量占比不到20%，这种巨大的不平衡一方面影响城市人民调解作用的发挥，同时也造成农村地区人民调解组织的虚化和财政的紧张。

2.2.3人民调解组织城乡建设无区分

我国目前正处于社会转型期，城镇基层社会的陌生人化程度较高，乡村基层社会仍具有部分传统乡村社会熟人社会的特征，同时城市基层矛盾多集中在物业纠纷、邻里纠纷以及交通纠纷等城市发展中常见问题上，乡村纠纷多集中在宅基地纠纷、遗产与养老纠纷等，不同特征的社会关系和社会矛盾对解决矛盾纠纷的调解制度要求的侧重点不同。但我国目前在城乡人民调解组织的建设上并无明显区分，不能适应城乡矛盾纠纷分类解决的需要。

2.2.4人民调解的便利性和可识别性有待增强

相对于我国司法实践中对案件采取线上受理、立案，部分线上审理的方式，我国人民调解的实践目前仍主要集中在线下进行，人民群众在矛盾纠纷发生时，需要去所在地的人民调解组织申请调解、进行调解，一方面，需要人民群众有较多的时间，另外对人在外地，想通过调解解决纠纷的人民群众不方便；另一方面，人民调解在人民群众中的可识别性较弱。虽然在我国有悠久的解决矛盾纠纷的历史，但鉴于人民调解附设于基层社会自治组织中，部分人民群众将人民调解等同于基层自治组织，未能对人民调解形成明确清晰的认知，对人民群众选择人民调解解决纠纷造成消极影响。

3人民调解制度未来改革展望

人民调解建设的核心是增强其对人民群众解决纠纷的吸引力，调解具有不收费、程序灵活以及组织便利等优点和吸引力。笔者认为，在加强调解员专业化建设、明确调解协议的民事合同法律效力、调解协议司法确认简便化和免费化的制度框架下，人民调解的发展已有法律制度上的保证。未来改革发展应集中在规范人民调解的行政化和司法化，持续提升人民调解的专业化建设，增强人民调解对人民群众的吸引力上来。

3.1制度上规范政府参与调解的过程

基层政府参与人民调解是人民调解行政化的主要表现。目前基层政府参与调解的案例主要涉及复杂、重大的社会矛盾纠纷或团体矛盾纠纷。虽然人民调解本质上属于当事人自愿参与、自愿达成调解协议的纠纷解决机制，政府参与调解仅发挥协调作用。但基于行政权力的扩张性和基层政府从政治绩效考核出发对“稳定”的过分追求，仍可能发生在调解工具主义思想的指导下，只重视维稳、和谐，忽视公平、正义以及当事人的权利救济的政治性调解。因此，对政府参与人民调解过程的行政化倾向应保持相应的克制。一是参与范围的克制。只有在重大复杂纠纷中经过人民调解委员会评估需要政府参与的，政府才能应人民调解组织邀请参与到调解过程中。二是参与程度的克制。人民政府参与人民调解过程时应秉持中立立场，从真正解决纠纷立场出发，对纠纷解决提供建议，但不得对纠纷结果的达成施加政治影响。三是加强对政府参与调解案件的监督。防止出现行政权力干预当事人意愿，切实保护纠纷当事人的自由意志和合法利益。

3.2统一调解制度框架来剥离行政性与司法性

人民调解制度改革中适当的行政化和司法化是加强其专业性和权威性的必要改革，但人民调解制度自身的便利灵活性、自主性以及合意性等优势是其发展的基础。如何保持人民调解自身优势与国家力量支持形成良性互动而不是完全在国家权力的荫蔽下运行，是人民调解发展过程中面临的一个重要问题。笔者认为，对于地方调解制度创新而言，在目前已建立综治维稳中心统一人民调解、行政调解和司法调解的基础上，将人民调解替代行政调解和司法调解形成统一调解制度可以解决这一问题。与人民调解相比，调解行政主体不同但同样不具有强制执行力，如，交警部门主持的交通事故双方的赔偿调解，人力资源与社会保障部门对劳动纠纷的调解。行政调解在专业性较强的民间纠纷解决中发挥了积极作用，但因行政主体直接参与主持调解而使其被诟病行政性影响调解的自主性和合意性。近年来，部分地区相关行政主体引入人民调解委员会来解决此类纠纷，行政调解逐渐向人民调解转化。司法调解与人民调解、行政调解相比，除调解主体不同外，其调解结果经双方签字、人民法院盖章后具有强制执行法律效力。司法调解曾作为司法活动的组成部分在人民法院系统中大力推广，后因司法资源有限法院开始在庭前调解中引入人民调解，人民调解逐渐取代司法调解。

虽然社会实践中已在行政调解与司法调解中逐步引入人民调解，但从大调解理论制度框架看，行政调解、司法调解和人民调解仍呈现三足鼎立的现象。为更好保护调解中双方当事人的自愿性和合意性，应将司法调解和行政调解转为人民调解，将行政权力和司法权力从直接参与调解过程中剥离出来以保证人民调解的独立自主性。同时将剥离出的行政和司法资源用于加强人民调解专业化建设、完善便利人民调解协议司法确认、加强对人民调解监督。这样，一方面能够更好地集中力量发展人民调解，避免调解的过分行政化和司法化；另一方面，又能解决人民调解专业化建设经费不足和权威性不够的问题，从而形成人民调解自身优势和国家力量支持的良性互动。

3.3优化城乡人民调解组织的设置与建设

优化城乡人民调解组织数量分布。现有人民调解组织主要附设于村委会和居委会，笔者认为，应注重村民对公共服务需求的差异性，在村一级有针对性地设置人民调解组织，避免出现“撒胡椒面”式的服务供给，应根据常住人口分布的客观情况从整体上增设城市人民调解组织数量，减少农村调解组织数量。按人口分布在农村多个基层组织间建设跨区域人民调解组织，并设立人民调解行业协会加强对跨自治地域范围人民调解组织的指导与监督。

实行城乡人民调解组织分类建设。为应对城乡人民调解面临的不同社会关系特点和解决的矛盾类型不同，建议应将城乡地区人民调解进行分别建设，使其各自更适应其所处社会关系矛盾纠纷解决的需要。此外，社会发展中矛盾的多样化和专业化需要加强人民调解的分类专业化建设。社会发展和社会关系的多元化引起了矛盾纠纷的多元化和专业化，交通事故纠纷、劳资纠纷、医疗纠纷以及物业纠纷等较多纠纷类型具有较强的专业性，需要人民调解组织具备专业知识和相应的法律知识。广东目前在上述领域矛盾纠纷的处理方面多由行政调解和行业协会调解解决，但实践中行政部门为避免行政权力对调解结果的负面影响，多引进人民调解委员会处理。笔者认为，针对社会矛盾本身的特点可以将其分为专业纠纷和普通纠纷，分别建立相应类型的人民调解委员会处理，提高人民调解的针对性和有效性，也有利于提高调解效率和效果。

3.4加强人民调解的信息化建设和地区人民调解品牌建设

在社会矛盾纠纷总量持续增长的背景下，优化人民调解组织，加强人民调解分区分类建设，提升人民调解的效率和影响，需要充分发挥信息化作用。加强人民调解的信息化建设可以提高人民调解的灵活性，方便人民群众，降低调解成本。人民调解信息化建设可以加强人民调解与诉讼的对接协调，更好地发挥解决基层社会治理中矛盾纠纷的作用。《2023意见》中提出，人民调解信息化平台建设依托司法部矛盾纠纷非诉化解平台，实现与最高人民法院相关系统平台的对接，开展矛盾纠纷在线咨询、在线分流、在线调解、在线反馈以及在线司法确认，充分发挥人民调解在基层社会治理法治化中的作用。

人民群众对人民调解的认知和认可是人民调解发挥社会治安综合治理作用的前提。调解品牌塑造能够以点带面、释放品牌效应，促进调解工作的全面提升，充分发挥人民调解的“第一道防线”作用。笔者认为，现有的地方人民调解品牌建设，应将人民调解程序与本地区传统文化相融合，增强人民群众对人民调解的认识和理解。这一方面有助于提高人民调解在人民群众中的影响力，另一方面也有助于凝练提升各地人民调解的程序和水平，提高人民调解的效率和实现形式的公平。如，近年来茂名擦亮“好心调解”品牌，大力推动个人调解品牌工作室建设，打造了一批口碑好、威望高、专业性强的个人品牌调解室。调解品牌的塑造有赖于地方性知识体系与社会性知识体系之间的融合自洽。

4结语

人民调解制度是中国共产党在马克思主义理论指导下对中国传统调解进行改造的基础上建立起来的，既具有社会主义的优越性，又体现了中国“和”文化传统，发挥了积极的基层社会治理作用。目前人民调解制度专业化、权威性建设的框架已基本形成，未来应在规范政府参与人民调解过程、统一调解制度框架、优化城乡调解组织设置与建设、加强人民调解信息化和品牌化建设等方面来优化发展人民调解制度。人民调解制度通过柔性解决具体社会矛盾纠纷来化解矛盾，发挥促进基层社会治理法治化作用，其发挥作用的基础是适应社会发展，核心是增强对群众解决纠纷的吸引力，人民调解的未来改革之路应以人民群众需要为核心，构建人民群众需要、人民群众共建的新时代纠纷解决模式。